La creciente utilización por la Comisión Europea de actos delegados para completar aspectos técnicos de la legislación de la Unión plantea una cuestión de considerable importancia práctica: ¿en qué condiciones puede un particular —persona física o jurídica— impugnar directamente una de esas normas? El artículo 263, párrafo cuarto, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establece un sistema específico de legitimación para interponer recursos. Una persona física o jurídica puede recurrir los actos de los que sea destinataria; los actos que, sin estar dirigidos a ella, la afecten directa e individualmente; y, desde el Tratado de Lisboa, los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.

Guess who

Aunque suele hablarse genéricamente de impugnación «ante el TJUE», conviene precisar que el recurso de anulación promovido por particulares se interpone normalmente en primera instancia ante el Tribunal General, cuyas resoluciones pueden posteriormente ser objeto de recurso de casación ante el Tribunal de Justicia. El problema adquiere especial interés respecto de los actos delegados del artículo 290 TFUE. Son actos no legislativos de alcance general mediante los cuales la Comisión puede completar o modificar determinados elementos no esenciales de un acto legislativo, dentro de los límites establecidos por este. No deben confundirse con los actos de ejecución del artículo 291 TFUE, cuya función consiste en establecer condiciones uniformes para la ejecución de actos jurídicamente vinculantes de la Unión.

De la rigidez de Plaumann a la apertura introducida por Lisboa

El punto de partida – relevante aún hoy- continúa siendo la sentencia Plaumann & Co. contra Comisión, asunto 25/62, de 15 de julio de 1963. La empresa Plaumann, dedicada a la importación de mandarinas y clementinas, pretendía impugnar una decisión de la Comisión dirigida a la República Federal de Alemania. El entonces artículo 173 del Tratado CEE permitía recurrir a quienes, sin ser destinatarios de una decisión, resultasen directa e individualmente afectados.

El Tribunal formuló entonces el criterio que ha condicionado durante décadas el acceso de los particulares al recurso de anulación. Existe afectación individual cuando el acto alcanza al recurrente por determinadas cualidades que le son propias o por una situación de hecho que lo caracteriza frente a cualquier otra persona, individualizándolo de modo análogo al destinatario. Plaumann no cumplía esa condición porque ejercía una actividad económica que podía ser desarrollada por cualquier operador.

La doctrina Plaumann es especialmente exigente frente a normas de alcance general. Que una empresa pertenezca a un sector particularmente afectado, soporte costes elevados o resulte económicamente perjudicada no significa necesariamente que quede «individualmente» afectada en el sentido del artículo 263 TFUE. La rigidez de esta interpretación alimentó un importante debate sobre tutela judicial efectiva. En Unión de Pequeños Agricultores contra Consejo, C-50/00 P, el abogado general Jacobs propuso una interpretación más amplia de la afectación individual. El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 25 de julio de 2002, mantuvo, sin embargo, su jurisprudencia y señaló que una modificación sustancial del sistema de recursos establecido por los Tratados correspondía al poder de reforma de estos y no al juez de la Unión.

El Tratado de Lisboa introdujo una modificación importante. El particular ya no tiene que demostrar afectación individual cuando impugna un «acto reglamentario» que le afecta directamente y que no incluye medidas de ejecución. La apertura es significativa, pero su alcance depende de qué se entienda, primero, por acto reglamentario y, segundo, por medida de ejecución.

La primera cuestión fue aclarada por la Gran Sala en Inuit Tapiriit Kanatami y otros contra Parlamento y Consejo, C-583/11 P, sentencia de 3 de octubre de 2013. Los recurrentes pretendían impugnar el Reglamento n.º 1007/2009 sobre el comercio de productos derivados de la foca. El Tribunal confirmó que la expresión «acto reglamentario» utilizada en el artículo 263, párrafo cuarto, TFUE se refiere a los actos de alcance general que no tienen naturaleza legislativa. El reglamento controvertido había sido adoptado mediante procedimiento legislativo y, por tanto, no podía beneficiarse de la vía más flexible introducida por Lisboa. La sentencia es fundamental para los actos delegados. Estos son actos no legislativos y, cuando poseen alcance general, pueden constituir «actos reglamentarios» en el sentido del artículo 263 TFUE. Pero esa calificación no basta. El recurrente debe seguir demostrando que el acto le afecta directamente y que, para producir sus efectos respecto de él, no requiere medidas de ejecución.

Telefónica, T&L Sugars y Dyson: las distintas barreras a la impugnación directa

La sentencia Telefónica contra Comisión, C-274/12 P, de 19 de diciembre de 2013, permitió precisar la exigencia relativa a las medidas de ejecución. El litigio tenía su origen en una decisión de la Comisión sobre el régimen español de amortización fiscal del fondo de comercio financiero derivado de determinadas adquisiciones de participaciones extranjeras.

Telefónica pretendía utilizar la nueva vía del artículo 263, párrafo cuarto, TFUE, pero el Tribunal de Justicia inadmitió el recurso: La disposición controvertida se aplicaba a situaciones objetivamente determinadas y producía efectos respecto de categorías de personas consideradas de forma general y abstracta, por lo que la empresa no quedaba individualizada en el sentido de Plaumann. Además, para que la decisión produjera determinadas consecuencias concretas respecto de Telefónica era necesaria la intervención posterior de las autoridades tributarias españolas. Existían, por tanto, medidas de ejecución. Este último aspecto es especialmente importante. La existencia de una medida de ejecución no exige necesariamente que la autoridad nacional disponga de una amplia capacidad decisoria. Lo relevante es comprobar si el acto de la Unión produce por sí mismo todos sus efectos jurídicos sobre la posición del recurrente o si resulta necesaria una actuación posterior.

La Gran Sala del TJUE desarrolló la mencionada idea en T&L Sugars y Sidul Açúcares contra Comisión, C-456/13 P, sentencia de 28 de abril de 2015. El asunto se refería a diversas medidas adoptadas por la Comisión ante la situación del mercado europeo del azúcar, entre ellas reglamentos relacionados con la liberación de azúcar fuera de cuota y la apertura de un contingente arancelario. Las empresas recurrentes sostenían que las actuaciones posteriores de las autoridades nacionales eran automáticas y que no debían, por tanto, considerarse verdaderas medidas de ejecución. El Tribunal no aceptó esa interpretación. La existencia de una medida de ejecución no depende de que la autoridad que la adopta disponga de margen de apreciación. También una actuación esencialmente mecánica puede constituir una medida de ejecución cuando resulta necesaria para que la norma europea produzca sus efectos respecto del operador concreto.

Telefónica y T&L Sugars muestran, por ello, una limitación importante de la reforma de Lisboa. En numerosos sectores regulados, la Comisión adopta reglas generales cuyos efectos se concretan posteriormente mediante autorizaciones, liquidaciones, certificados, decisiones administrativas u otras actuaciones nacionales. Aunque estas últimas se encuentren fuertemente predeterminadas por el Derecho de la Unión, su existencia puede impedir que el particular utilice la tercera vía del artículo 263, párrafo cuarto, TFUE. La tutela deberá buscarse entonces, según los casos, mediante la impugnación de la medida nacional y una eventual cuestión prejudicial de validez.

Dyson ofrece el contrapunto más conocido. La empresa impugnó el Reglamento Delegado (UE) n.º 665/2013 de la Comisión, sobre etiquetado energético de las aspiradoras. A diferencia de los asuntos anteriores, se trataba de un verdadero acto delegado que imponía directamente a los fabricantes determinadas reglas de etiquetado sin necesidad de una decisión nacional individual posterior. El litigio no terminó centrándose únicamente en la legitimación, sino en los propios límites de las facultades delegadas de la Comisión. Dyson cuestionaba el método utilizado para medir la eficiencia energética de las aspiradoras, que realizaba las pruebas con el colector de polvo vacío. A su juicio, ese sistema no reflejaba correctamente las condiciones de uso y perjudicaba a sus aspiradoras sin bolsa. El Tribunal General desestimó inicialmente el recurso mediante sentencia de 11 de noviembre de 2015, T-544/13. Consideró, en esencia, que la Comisión disponía de un margen de apreciación técnica al elegir el método de ensayo. Sin embargo, en casación, el Tribunal de Justicia dictó sentencia de 11 de mayo de 2017, C-44/16 P, y consideró que el Tribunal General había desnaturalizado uno de los argumentos de Dyson. La empresa no planteaba únicamente que existiera una opción técnica mejor, sino que sostenía que la Comisión se había apartado de los límites fijados por el legislador en la norma habilitante. Tras el reenvío, el Tribunal General, en sentencia de 8 de noviembre de 2018, T-544/13 RENV, anuló el Reglamento Delegado n.º 665/2013. Consideró que la exigencia de proporcionar información sobre el consumo energético en condiciones lo más próximas posible a la utilización real formaba parte del marco esencial fijado por el legislador. El método basado exclusivamente en el colector vacío no respetaba suficientemente esa exigencia.

El asunto Dyson muestra así dos cuestiones diferentes que conviene no confundir. Una es procesal: determinar si el particular está legitimado para impugnar directamente el acto. Otra es sustantiva: determinar si la Comisión, al adoptar un acto delegado, ha respetado los límites de la habilitación legislativa. La Comisión dispone de un margen relevante para resolver cuestiones técnicas complejas, pero un acto delegado no puede modificar elementos esenciales de la legislación ni sustituir decisiones que corresponden al legislador. Una impugnación basada simplemente en que existe una solución técnica mejor es distinta de aquella que demuestra que la solución elegida contradice una decisión esencial contenida en el acto legislativo habilitante.

El recorrido posterior de Dyson añade otra precisión. Tras obtener la anulación del Reglamento Delegado, la empresa reclamó una indemnización por los daños sufridos durante su vigencia. Esa pretensión dio lugar, entre otros, al asunto C-122/22 P, Dyson y otros contra Comisión. El Tribunal de Justicia desestimó el recurso el 11 de enero de 2024. La anulación de un acto, por tanto, no determina automáticamente la responsabilidad extracontractual de la Unión: esta exige que concurran los requisitos específicos establecidos para la indemnización, entre ellos una infracción suficientemente caracterizada de una norma destinada a conferir derechos a los particulares.

Nicoventures: la afectación individual no desaparece, pero tampoco es imposible

La evolución reciente añade un pronunciamiento especialmente relevante. En Nicoventures Trading y otros contra Comisión, C-731/23 P, sentencia de 18 de diciembre de 2025, el Tribunal de Justicia volvió sobre la afectación individual precisamente en relación con un acto delegado.

Varias sociedades del grupo British American Tobacco habían recurrido la Directiva Delegada (UE) 2022/2100, mediante la cual la Comisión modificó la regulación de determinados productos de tabaco calentado. El Tribunal General había declarado inadmisible el recurso mediante auto en el asunto T-706/22. El Tribunal de Justicia, en cambio, estimó el recurso de casación en lo relativo a la legitimación y devolvió el asunto al Tribunal General.

La importancia de Nicoventures radica en que no abandona la doctrina Plaumann, pero pone de relieve que una norma de alcance general puede afectar individualmente a determinados operadores cuando estos forman un círculo limitado e identificable en el momento de adopción del acto y concurren circunstancias específicas que los distinguen respecto del resto. En aquel supuesto cobraban especial importancia las obligaciones regulatorias de información y notificación y las autorizaciones de comercialización. El propio sistema regulatorio permitía identificar a los operadores que ya comercializaban los productos afectados. No se trataba, por tanto, simplemente de cualquier empresa que en el futuro pudiera decidir entrar en ese mercado, sino de un conjunto de operadores cuya posición podía determinarse a partir de la regulación existente. El propio encabezamiento oficial de la sentencia destaca como cuestiones centrales la «afectación individual», el «círculo limitado de operadores económicos», las obligaciones de información y notificación y la autorización de comercialización.

Nicoventures introduce así un matiz importante frente a una lectura excesivamente rígida de Plaumann. La pertenencia a un sector económico continúa siendo insuficiente. Pero cuando el marco jurídico permite identificar, antes de adoptarse la norma, un grupo limitado de operadores que se encuentran en una posición específica, la afectación individual puede existir.

La secuencia que va de Plaumann a Nicoventures permite apreciar mejor el sistema actual. Plaumann estableció una concepción restrictiva de la afectación individual. Unión de Pequeños Agricultores confirmó que esa exigencia no podía ser eliminada jurisprudencialmente invocando únicamente la tutela judicial efectiva. Lisboa abrió una nueva vía para los actos reglamentarios que afectan directamente y no incluyen medidas de ejecución. Inuit excluyó de esa categoría a los actos legislativos. Telefónica y T&L Sugars mostraron el alcance expansivo que puede adquirir la noción de medida de ejecución. Dyson demostró que un acto delegado directamente aplicable puede ser efectivamente sometido a control y anulado cuando la Comisión rebasa los límites de la delegación. Nicoventures confirma, finalmente, que incluso la clásica afectación individual puede apreciarse frente a un acto general cuando el recurrente pertenece a un círculo de operadores suficientemente limitado e identificable.

El análisis de la legitimación para impugnar exige, por tanto, evitar respuestas automáticas. Que una norma sea un acto delegado no significa por sí mismo que cualquier empresa afectada pueda recurrirla directamente. Será necesario comprobar su naturaleza, la forma en que produce sus efectos, la eventual existencia de medidas de ejecución y la posición concreta del recurrente. Y, cuando deba recurrirse a la afectación individual, habrá que determinar si el particular pertenece simplemente a una categoría abierta de operadores o si el marco jurídico existente permite individualizarlo de manera específica. A ello se añade un segundo plano, especialmente visible en Dyson: superar el filtro de admisibilidad solo permite acceder al examen de fondo. Será entonces necesario demostrar, en su caso, que la Comisión ha infringido la norma habilitante, ha desconocido los límites establecidos por el legislador o ha afectado a elementos que no podían ser objeto de delegación.

En una Unión en la que buena parte de la concreción técnica de la legislación se realiza mediante actos delegados, ambas cuestiones —quién puede recurrir y hasta dónde puede llegar la Comisión— se encuentran estrechamente relacionadas. La jurisprudencia muestra una tutela judicial exigente, pero no cerrada: el acceso directo sigue sometido a condiciones rigurosas, aunque tanto Dyson como, desde una perspectiva diferente, Nicoventures muestran que esas condiciones pueden cumplirse cuando la posición jurídica del recurrente y la configuración del acto lo justifican.

Concepto, diseño, ejecución, supervisión y revisión de la autora. Asistencia instrumental de IAGen.